دولتها با یک صدا سخن نمی‌گویند: چانه‌زنی بوروکراتیک در واشنگتن و تهران در میانهٔ جنگ ناتمامجنگ هنوز…

دولتها با یک صدا سخن نمی‌گویند: چانه‌زنی بوروکراتیک در واشنگتن و تهران در میانهٔ جنگ ناتمامجنگ هنوز تمام نشده است. آنچه وجود دارد نه صلحی روشن و نه پایان قطعی درگیری، بلکه وقفه‌ای شکننده، یادداشتی مورد مناقشه، ضربه‌ها و ضدضربه‌های پراکنده، و کشاکشی ادامه‌دار بر سر مرحلهٔ بعدی است. از همین رو، سخن گفتن از «پس از جنگ» می‌تواند گمراه‌کننده باشد. ما با وضعیت پساجنگیِ منظم و تثبیت‌شده روبه‌رو نیستیم؛ با جنگی ناتمام روبه‌رو هستیم که در آن چانه‌زنی در دو سطح هم‌زمان ادامه دارد: از یک سو میان ایران و ایالات متحده، و از سوی دیگر در درون هر یک از این دو دولت.در چنین وضعیتی، مدل چانه‌زنی بوروکراتیک اهمیت تحلیلی ویژه‌ای پیدا می‌کند، زیرا این مدل با تصور ساده‌انگارانه‌ای مخالفت می‌کند که گویی دولت همیشه با یک ذهن، یک اراده و یک صدا سخن می‌گوید. تحلیل سیاست خارجی، از ما می‌خواهد «جعبهٔ سیاه دولت» را باز کنیم و بپرسیم درون دولت چه کسانی مسئله را تعریف می‌کنند، چه کسانی به اطلاعات دسترسی دارند، چه کسانی اختیار نهادی دارند، چه کسانی می‌توانند اجرای تصمیم را متوقف کنند، و چه کسانی قدرت دارند یک خط کلی سیاسی را به سیاست عملی تبدیل کنند. در این چارچوب، سیاست خارجی صرفاً یک نتیجه نیست؛ فرایندی است که در تعامل میان رهبران، بوروکراسی‌ها، وزارتخانه‌ها، نهادهای اطلاعاتی، نهادهای داخلی و محدودیت‌های بیرونی شکل می‌گیرد. به‌ویژه در مدل سیاست بوروکراتیک، سیاست خارجی حاصل چانه‌زنی میان بازیگرانی است که چون در جایگاه‌های نهادی متفاوتی نشسته‌اند، منافع، حساسیت‌ها و اولویت‌های متفاوتی نیز دارند.این مدل به معنای آن نیست که سیاست خارجی آشفته یا غیرعقلانی است. برعکس، مسئله این است که عقلانیت درون دولت واحد و یک‌دست نیست. کاخ سفید ممکن است به زمان‌بندی انتخاباتی، تصویر رئیس‌جمهور و کنترل روایت عمومی بیندیشد. وزارت خارجه ممکن است بیش از هر چیز نگران معماری دیپلماتیک، متحدان منطقه‌ای و مسیر مذاکرات یا حتی ترجیحات سیاسی و ایدئولوژیک وزیر خارجه باشد. ارتش یا وزارت جنگ/دفاع ممکن است مسئله را از منظر بازدارندگی، برتری عملیاتی و اعتبار نظامی ببیند. نهادهای اطلاعاتی به ارزیابی تهدید، شواهد، هشدار و احتمال غافلگیری توجه می‌کنند. کنگره مسئله را در چارچوب اختیارات قانون اساسی، فشارهای لابی، هزینه‌های انتخاباتی و افکار عمومی می‌فهمد. در ایران نیز وضع مشابهی وجود دارد: دفتر رئیس‌جمهور، شورای عالی امنیت ملی، دفتر رهبری، سپاه پاسداران، نهادهای اطلاعاتی، مجلس، شبکه‌های سیاسی و روحانی، و جریان‌های مختلف درون جمهوری اسلامی، لزوماً با اولویت‌ها و حساسیت‌های کاملاً یکسان وارد بحران نمی‌شوند.نمونهٔ کلاسیک این بحث، بحران موشکی کوباست. محاصرهٔ دریایی کوبا در سال ۱۹۶۲ صرفاً انتخاب ناب و عقلانیِ یک دولت واحد آمریکایی نبود. آن تصمیم نتیجهٔ مصالحه‌ای میان بازیگرانی بود که هر کدام به شیوه‌ای متفاوت از موشک‌های شوروی، خطر تشدید نظامی، ضعف داخلی، جنگ هسته‌ای و اعتبار آمریکا در برابر متحدانش می‌ترسیدند. در جنگ ویتنام نیز تشدید تدریجی درگیری فقط محصول یک تصمیم بزرگ و یک‌باره نبود؛ حاصل زنجیره‌ای از فشارهای بوروکراتیک، عادت‌های سازمانی، روایت‌های مربوط به اعتبار آمریکا و نگرانی‌های سیاست داخلی بود. در چنین مواردی، سیاست نهایی الزاماً همان چیزی نیست که یک بازیگر به‌تنهایی و به‌طور کامل می‌خواسته است؛ سیاست نهایی بیشتر «برآیند» کشاکش نهادی است.همین منطق را می‌توان دربارهٔ ایالات متحده در جریان جنگ کنونی با ایران نیز به کار گرفت. سیاست واشنگتن را نمی‌توان صرفاً به ترجیح شخصی دونالد ترامپ فروکاست. این سیاست از دل چانه‌زنی میان کاخ سفید، دفتر معاون رئیس‌جمهور، وزارت خارجه، نهاد نظامی، سازمان‌های اطلاعاتی، فرستادگان ویژه، کنگره و لابی اسرائیل بیرون می‌آید. این بازیگران لزوماً همیشه آشکارا با یکدیگر مخالفت نمی‌کنند، اما سیاست را در جهت‌های متفاوتی می‌کشند.یادداشت تفاهم ۱۷ ژوئن اسلام آباد این موضوع را به‌خوبی نشان می‌دهد. در ظاهر، این سند چارچوبی برای توقف جنگ، بازگشایی تنگهٔ هرمز و آغاز یک دورهٔ شصت‌روزهٔ مذاکره معرفی می‌کند. اما ساختار خود آن سند نشان‌دهندهٔ مصالحه است، نه پایان قطعی بحران. دشوارترین مسائل، از جمله پروندهٔ هسته‌ای، امنیت دریایی، حضور نظامی در اطراف ایران، لبنان و معنای واقعی «پایان دائمی خصومت‌ها»، به آینده موکول شده‌اند. از همین رو، این یادداشت بیش از آنکه صلحی نهایی باشد، نوعی آتش‌بس نهادی و سیاسی است؛ فرمولی موقت که به هر طرف، و حتی به هر جناح درون هر طرف، اجازه می‌دهد ادعا کند که از موضع اصلی خود عقب‌نشینی نکرده است.